編者按：我國農(nóng)村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%。近年來隨著農(nóng)民大量進城，宅基地閑置現(xiàn)象突出，據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》透露，全國農(nóng)村居民點閑置用地約達3000萬畝。然而長期以來受土地管理制度制約，農(nóng)民有宅基地使用權卻沒有處置權、擁有資產(chǎn)卻帶不來財產(chǎn)收入，是農(nóng)村宅基地長期所處的尷尬境地。進城農(nóng)民渴望將手中閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入，鄉(xiāng)村振興更需要盤活農(nóng)村宅基地資源，為農(nóng)村發(fā)展注入新的動力。
針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標。自2015年起，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革試點在全國31個省份的33個縣市區(qū)展開。試點三年來，已取得階段性成效，在盤活土地資源、增加農(nóng)民收益、積累制度改革經(jīng)驗等方面取得了積極進展。在此基礎上，今年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。可以預見，隨著改革的推進，農(nóng)民將獲得更多財產(chǎn)權利，鄉(xiāng)村振興也將獲得新的發(fā)展空間。
宅改在基層：農(nóng)民老房子變成“錢袋子”
宅基地改革收效幾何?半月談記者近期在部分試點地區(qū)走訪看到，隨著農(nóng)村宅基地和農(nóng)房可流轉(zhuǎn)、可抵押、可退出等多種創(chuàng)新形式出現(xiàn)，老房子正在變成“錢袋子”。
可流轉(zhuǎn)：喚醒沉睡的資產(chǎn)
湖北武漢市從去年4月開始，鼓勵市民用租賃、合作等方式下鄉(xiāng)利用農(nóng)村空閑農(nóng)房。2017年底，全市閑置農(nóng)房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區(qū)梁子湖畔，59歲的村民范秀云說，自家農(nóng)房簽了5年的出租合約， “每年可以獲得4萬元房租收入，非常劃算?！?/p>
長期以來，所有權歸村集體、村民僅擁有使用權的農(nóng)村宅基地，除了嚴格禁止買賣轉(zhuǎn)讓外，能否出租、流轉(zhuǎn)一直是法律政策模糊地帶。隨著農(nóng)民進城，本質(zhì)屬于農(nóng)村建設用地的宅基地，與農(nóng)房一道被大量閑置。
借鑒農(nóng)村承包地“三權分置”辦法，將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，將使用權剝離出來，即可在有條件情況下進行流轉(zhuǎn)，盤活資源。
晉江(縣級市)是福建省唯一的宅基地改革試點縣。走進磁灶鎮(zhèn)大埔村，整齊劃一的農(nóng)民住宅小區(qū)映入眼簾，沿著小區(qū)行走，道路干凈整潔、綠樹成蔭。
就在15年前，這里要路沒路、要配套沒配套，污水橫流。村支書吳金程選擇了新村建設，大埔村逐漸從里到外煥然一新。
這一切關鍵就在于土地，土地的關鍵又在于錢。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，大埔村探索農(nóng)民宅基地有償退出、置換機制，村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區(qū)的新房，不愿意置換的，可通過宅基地有償退出機制領取補償款。
晉江通過“指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機制，目前全市共騰退宅基地6345畝。
宅基地退出后，如何解決農(nóng)民住房問題，實現(xiàn)戶有所居?晉江采取有償取得和分類保障的辦法。在城中村，農(nóng)民可以拿宅基地和房屋，換安置房、商務辦公樓、店面、現(xiàn)金和股權等;在城郊村，鼓勵有一定規(guī)模的村民住宅，通過集中改造，建設農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等方式解決農(nóng)民住房;在郊外村，盡量滿足一戶一宅，同時鼓勵危房翻建，完善公共配套，改善居住條件。
作為另一個全國農(nóng)村宅基地使用管理制度改革試點地區(qū)，江西鷹潭市余江區(qū)堅持“誰改革誰獲利”的原則，充分保障人民利益、讓利于民，把“沉睡”的資源盤活后以“宅票”形式還給農(nóng)民，可在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并根據(jù)條件可選擇在集鎮(zhèn)建房或以優(yōu)惠價購買商品房。
在余江，農(nóng)村村民以戶為單位，全部將宅基地退回集體、全部將宅基地流轉(zhuǎn)、符合宅基地申請資格且承諾放棄15年資格權進城落戶的農(nóng)村村民，可享受住房、財政、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)等配套政策。
可抵押：農(nóng)房+金融=融資新渠道
湖北宜城市小河鎮(zhèn)高莊村養(yǎng)殖戶熊興林去年拿到農(nóng)房不動產(chǎn)權證后，馬上找銀行抵押貸款10萬元，用于擴建豬舍。
受農(nóng)村宅基地所有權限制，農(nóng)房一直無法成為抵押物，通過“三權分置”，并經(jīng)過確權發(fā)證后，宅基地使用權可以類似農(nóng)民承包地一樣，用于抵押融資貸款。
10多年前，晉江就已經(jīng)開始了農(nóng)房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示，隨著早期經(jīng)濟發(fā)展、人口擴張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，這些農(nóng)村宅基地及集體性質(zhì)建設用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價值得到了極大的提升。在此背景下，農(nóng)民的住房財產(chǎn)權觀念不斷強化，入市流轉(zhuǎn)的意識不斷加強。
晉江自古商業(yè)氛圍濃厚，改革開放以來，晉江涌現(xiàn)出一大批小微民營企業(yè)，時刻需要金融貸款支持，而抵押方式卻十分有限。
一些小微企業(yè)期待抵押的宅基地按規(guī)定不允許交易。而農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)的對象必須是本村集體成員，流轉(zhuǎn)的價格并不包括對宅基地的估值。制度的要求，限制了宅基地由資源屬性向財產(chǎn)屬性的擴展。
為了紓解兩難困境，晉江農(nóng)商銀行積極探索城鎮(zhèn)住房抵押在農(nóng)房領域延伸的可能。2015年，晉江開拓出以農(nóng)村住房抵押貸款為主體的“農(nóng)房樂”產(chǎn)品，將原本局限于農(nóng)房的抵押范圍擴大至農(nóng)房及宅基地，并正式將宅基地的價值顯化到抵押評估價值中，有效解決了早期農(nóng)房及宅基地價值難以分割的問題。
晉江市2015年12月成為全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點縣(市)，截至2018年4月末，晉江農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款余額為9.98億元，比試點前增加4.48億元，居全國前列，其中，農(nóng)房抵押貸款占比達88%。
通過賦予農(nóng)村宅基地抵押權，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實現(xiàn)了農(nóng)村“死”資源向“活”資本的轉(zhuǎn)變。晉江磁灶鎮(zhèn)東山村33歲的張金劍正是依靠“農(nóng)房樂”的支持，將瓷磚銷售的生意越做越大。
可退出：自愿退出，有償使用，倡導“集約”
新型城鎮(zhèn)化推進過程中，大量進城農(nóng)民不愿將戶口隨遷進城，關鍵是遷走戶口就意味著自動放棄承包地與宅基地的承包權和資格權。隨著多地探索宅基地資源有償退出，標志著農(nóng)民獲得宅基地使用權的公平處置權利。
一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村民張統(tǒng)知家搬到集中安置點。他說，新房建房成本8萬多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補償70元，共補償2萬多元，加上房屋補償13萬多元，如此下來不僅沒掏錢還有余錢。
與此同時，很多地區(qū)由于管理混亂，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區(qū)在宅基地改革試點中，紛紛探索宅基地有償使用機制，引導村民集約用地。
湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現(xiàn)狀，采取倒逼退出、獎勵補償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導農(nóng)民退出閑置和多余的宅基地;同時創(chuàng)新采取“政府定價、村定標準、動態(tài)調(diào)節(jié)”的辦法，對超占部分實行“分段+調(diào)節(jié)”的階梯式繳費。
可入市：“三塊地”改革試點的創(chuàng)新探索
在晉江金井鎮(zhèn)圍頭村，村民和投資方都看中了一個地塊，準備投資開農(nóng)家樂。地塊不大，權屬關系卻異常復雜。按照過去的辦法，國土部門要先收儲、再報批、再招拍掛，“時間至少一兩年。”陳英俊說。
按村集體的想法，既要以土地招商，又不出讓土地所有權。有這樣的好事?有!這就是晉江的集體經(jīng)營性建設用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟組織，或村集體授權的股份合作社;其次，無須再走收儲、上報的路子，只需要最終由晉江市政府批準即可。
晉江規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，與國有建設用地同等入市、同權同價，無論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后的收益70%～85%都返還給入市者。
2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據(jù)改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。
“通過開展農(nóng)村土地制度改革，晉江的土地集約利用水平得到較大提升，農(nóng)民權益得到有效保障，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速?！标愑⒖”硎尽?/p>
半月談記者了解到，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元，如浙江德清縣完成入市交易136宗，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)民9.1萬余人，為探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、增加農(nóng)民收益奠定了基礎。
(記者 李勁峰 董建國 秦宏)
宅改能走多遠?清除法律制度障礙是關鍵
農(nóng)村宅基地改革進入第三年，改革亮點頻現(xiàn)。隨著改革向縱深推進，來自法律法規(guī)的障礙愈發(fā)顯現(xiàn)，清除法律制度障礙、完善頂層設計成為宅改取得關鍵性突破所在。
依法依理，頂層設計有待完善
作為全國農(nóng)村宅基地使用管理制度改革試點地區(qū)，江西鷹潭市余江區(qū)的“宅改”實踐已積攢不少經(jīng)驗。不難看出，盤活農(nóng)村閑置宅基地資源、增加農(nóng)民收益，需要對原有的一些有關農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)進行重新修訂，以增強其流動性，體現(xiàn)其資產(chǎn)價值和賦予合法宅基地使用權人從宅基地使用權和其上建筑所有權退出、轉(zhuǎn)讓、抵押和收益的權利。
現(xiàn)行法律對宅基地處置存在嚴格的限制。比如《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。第八十一條規(guī)定：擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。
同時，擔保法、物權法也對宅基地抵押進行了限制。
余江區(qū)國土資源局相關負責人認為，隨著我國城市化與工業(yè)化的快速推進，以及城鄉(xiāng)要素市場體系的不斷完善，農(nóng)村宅基地資產(chǎn)屬性逐漸凸顯，價值不斷提高。從目前的情況看，允許宅基地使用權轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等是實現(xiàn)宅基地用益物權、增加農(nóng)民收入的有效途徑。從長遠來看，法律上的修訂是宅基地改革取得最終成功的保障。
福建晉江磁灶鎮(zhèn)大埔村支書吳金程稱，現(xiàn)在最大的障礙來自法律法規(guī)。宅基地的流轉(zhuǎn)范圍不能超出集體經(jīng)濟組織使得“物不能盡其用”，農(nóng)房和宅基地的價值無法充分體現(xiàn)。其實，現(xiàn)實中灰色交易已經(jīng)存在。為此他建議擴大流轉(zhuǎn)交易的范圍。
基層干部建議，應逐漸允許將宅基地轉(zhuǎn)讓范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(區(qū))內(nèi)符合宅基地申請條件的集體經(jīng)濟組織成員之間，允許宅基地上的房屋向本村集體以外居民出租。
余江區(qū)國土資源局土地交易中心主任孫小毛認為，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，很多農(nóng)村地區(qū)存在連片閑置宅基地的空心村現(xiàn)象，以及一戶多宅的情況，須采取土地整治加強存量宅基地的再利用。
具體來說，可適當鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法、自愿有償退出宅基地。騰退的宅基地可以由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配或者根據(jù)國家有關規(guī)定整理利用。
試點先行，加大探索創(chuàng)新力度
作為宅基地制度改革完善的基礎性工作，有償使用是推動宅基地集約使用、推動宅基地自愿退出的保障。試點村之一的湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村支部書記趙永東反映，過去農(nóng)村宅基地歸村民無償使用，現(xiàn)在改為有償使用屬于試點突破，但是缺乏法律法規(guī)支撐，如果有村民不交費，最終會出現(xiàn)“老實交錢的人就會吃虧”的局面。
基層干部建議，在土地管理法修改前，能否考慮結合農(nóng)村宅基地改革試點情況，選擇部分省、市試點修訂省級土地管理實施辦法等方式，將宅基地超標部分有償使用納入宅基地管理范疇，同時明確宅基地有償使用內(nèi)容、收費標準、收益用途、約束機制，為全國性推開探索積累經(jīng)驗。
湖北一位宅基地改革試點村支部書記介紹，全村存在“一戶多宅”村民共有200多戶，目前絕大部分都有退出意愿，但由于村集體資金有限，回購數(shù)量不到一半。村集體回購資金主要源于土地增減掛鉤項目補貼，但當?shù)孛慨€宅基地復墾獎補標準僅兩萬元，比按照征地補償標準回購宅基地的標準還低，致使各個試點村難以承擔資金缺口。
此外，土地增減掛鉤項目宅基地復墾耕地指標，規(guī)定只能在縣域周轉(zhuǎn)使用，導致建設用地指標價值難以充分體現(xiàn)，獎補標準偏低。建議選擇部分地區(qū)，探索土地增減掛鉤指標周轉(zhuǎn)范圍提升至地市范圍，適度提高土地指標收益，為村集體宅基地回購提供資金保障。
釋放金融機構受理農(nóng)房宅基地抵押積極性顯得尤為重要。金融監(jiān)管機構應對農(nóng)房貸不良貸款率進行差異化考核，提升風險容忍度，調(diào)動銀行放貸積極性。
比如，設立農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款風險補償專項資金，地方政府結合實際制定農(nóng)房抵押貸款稅費減免、風險補償、信貸獎勵等配套政策，對投放農(nóng)房抵押貸款業(yè)務的金融機構給予一定的財政貼息與稅收優(yōu)惠。
以人為本，尊重農(nóng)民房屋處置權
根據(jù)調(diào)研情況和專家分析來看，目前宅基地退出的試點中，還存在很多問題。首先就是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出方面存在法律和制度障礙。
由于當前禁止農(nóng)村宅基地使用權有償流轉(zhuǎn)，同時對農(nóng)村宅基地實行嚴格管理，因此，盡管各地區(qū)在農(nóng)村宅基地退出試點中取得了成效，但是難以實現(xiàn)大的突破與創(chuàng)新。
受政策法規(guī)的限制，宅基地使用權有償流轉(zhuǎn)成了缺少法律支撐的空架子，市場機制也難以進入農(nóng)村宅基地退出系統(tǒng)中，政府主導下的宅基地退出機制難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。此外，增減掛鉤使得試點規(guī)模受限、操作困難，資金鏈條薄弱導致補償資金來源不穩(wěn)定，宅基地退出過程中農(nóng)戶該如何與政府實現(xiàn)“雙贏”等，都是未來宅基地退出政策要研究的重點。
完善宅基地退出機制，要重視宅基地退出政策之間的銜接與組合。當前我國宅基地退出機制存在著權屬不明確、補償標準不合理、政策配套不完善、指標回收制度不健全等問題。為此，要建立宅基地退出引導機制，完善農(nóng)村土地儲備機制，保障宅基地退出指標科學可用，構建合理的農(nóng)村宅基地退出監(jiān)管機制。
宅基地抵押如果出現(xiàn)貸款不能收回，那該如何處置抵押物呢?這是學界以及政策制定者一直探討的焦點問題。抵押中不容忽視的宗族因素和農(nóng)民的契約精神，也是一道非常棘手的難題。
值得關注的是，適度擴大農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)范圍，特別是允許宅基地跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置，有利于要素聚集，為農(nóng)民和農(nóng)村開辟一條新的增收途徑，也有助于實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的用益物權。對于閑置宅基地，也應該從頂層設計考慮，應鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出，對于空置宅基地，超過一定期限，自動收歸集體所有。
在歷史上，宅基地較多地承擔了“居者有其屋”的基本保障功能，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其財產(chǎn)性逐漸凸顯。修訂相關法律法規(guī)，允許宅基地及其房屋進行抵押融資，讓群眾有充分的處置權利，成為試點結束后迫切需要做的事情。
相關改革加速推進，宅改前景光明
宅基地改革是對農(nóng)村土地制度“動奶酪”，其重要性、敏感性都不言而喻，不僅要看到其對農(nóng)民帶來的財產(chǎn)性收益等好處，也要看到其中暗藏的社會風險和金融風險。因此，當前這項改革仍以試點、調(diào)研為主，在總結經(jīng)驗教訓的基礎上謹慎推進。雖然改革不會一蹴而就，但向前推進的態(tài)勢越來越明朗，前景看好。
試點期限在延長，范圍在擴大。半月談記者了解到，除2015年確定的全國33個試點縣區(qū)的試點期限已經(jīng)被延長一年到2018年底外，一些省份也已開始將這項改革向全省推開。2017年，江西將“宅改”試點工作擴展到省內(nèi)其他848個村莊。今年，江西將繼續(xù)選擇部分市縣區(qū)擴大試點村莊范圍，推廣“宅改”成熟經(jīng)驗和做法，并在全省逐步推開。
試點推開的同時，相關的法律、政策修改也在緊鑼密鼓調(diào)研中。根據(jù)今年的中央一號文件，我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。
“這是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向?！苯衲?月，時任國土資源部部長姜大明說，當務之急是各地在改革試點中要認真開展宅基地“三權分置”特別是農(nóng)戶資格權的法理研究，探索宅基地“三權分置”的具體實現(xiàn)形式。
姜大明說，2018年是修改土地管理法關鍵年份，國家有關部門將按照邊試點、邊總結、邊修法的要求，系統(tǒng)總結試點經(jīng)驗，為修法提供實踐支撐。
(記者 李勁峰 董建國 秦宏)
“活業(yè)、活人、活村”全面復興鄉(xiāng)村空間
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關鍵在深化農(nóng)村改革，加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約，以“活業(yè)”帶動“活人”，實現(xiàn)“活村”，全面復興鄉(xiāng)村空間，使鄉(xiāng)村和城市相得益彰，共融、共生、共榮。
改革生產(chǎn)要素配置制度，促進城鄉(xiāng)互動
隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、消費需求升級、鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動變化，我國的城市化已經(jīng)從要素向城市單向配置轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動。改革過程中長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的對流與配置，將為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造巨大機會。
眼下，我國大規(guī)模土地城市化階段已經(jīng)過去，對于農(nóng)村土地而言，減少強制低價征地對農(nóng)民土地權益的損害恰逢其時。此時改革土地配置制度，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市平等發(fā)展權。
城中村是城鄉(xiāng)融合的重點區(qū)域，應加大城中村地區(qū)的土地制度創(chuàng)新，利用土地價值增值捕獲原理實現(xiàn)城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益合理分配，允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民利用集體建設用地從事非農(nóng)建設，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押集體建設用地的權利。
鄉(xiāng)村振興不僅要保障鄉(xiāng)村發(fā)展權，還要保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。應按照城鄉(xiāng)融合的空間形態(tài)，在用地類型、標準、規(guī)劃編制上保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉(xiāng)村落地。
我們面臨著土地城市化、農(nóng)民卻沒有跟上實現(xiàn)市民化的問題。實現(xiàn)農(nóng)民城市權利，就要促進農(nóng)民市民化，保障新生代農(nóng)民工城市居住權，鼓勵大城市利用集體土地建立房屋租賃市場，向外來務工人員及其家庭開放。
同樣，我們要向城市開放鄉(xiāng)村權利，鼓勵城市社會資本下鄉(xiāng)，解決鄉(xiāng)村發(fā)展資本不足的問題。
完善農(nóng)地權利體系，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎。我國農(nóng)業(yè)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民對農(nóng)地的經(jīng)濟性依賴下降，消費需求變化促使農(nóng)業(yè)告別“吃飯農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、經(jīng)營和服務規(guī)模、可盈利性等都呈現(xiàn)勢不可擋的變化，農(nóng)地權利安排和經(jīng)營制度變遷決定著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。
明晰農(nóng)地集體所有權十分重要。對未到戶集體資源進行全面確權，明確歸屬和利益分享機制;推進清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、確股到戶的集體產(chǎn)權改革，確保集體資產(chǎn)保值增值;在此基礎上，還可探索實行承包地股份合作制，在確保農(nóng)戶土地基本權利前提下，實行農(nóng)地資源重組與配置。
隨著大量農(nóng)民離土出村，相較于長輩，新生代農(nóng)民工對土地與農(nóng)業(yè)的觀念產(chǎn)生很大變化。我們要順應這種變化，在農(nóng)民自愿的前提下，實行農(nóng)地承包權與經(jīng)營權的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權、收益權、地租權、轉(zhuǎn)讓權。對于已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民，給予承包地有償退出權和一定期限內(nèi)的可贖回權。
應在農(nóng)民自愿、依法、有償原則下推進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，探索國家土地信托制度，進行閑置低效利用土地的收購、整理和發(fā)包，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、服務主體、合作組織和市場主體，以農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；蛥^(qū)域種植規(guī)?；?、市場化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模收益。
推進宅基地制度改革，促進村莊轉(zhuǎn)型
隨著人口城市化、農(nóng)民代際變化和城鄉(xiāng)互動的到來，村莊的分化勢在必行，宅基地制度改革是促進鄉(xiāng)村活化、阻止鄉(xiāng)村衰敗的重要抓手。完善宅基地制度改革，可從以下四方面著手：
一是改革宅基地的無償分配制度，可以考慮用時點劃斷的辦法，對時點以后集體成員在保障宅基地資格權前提下實行宅基地的有償獲得。
二是賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權。在保障農(nóng)戶宅基地占有權和居住權前提下，以宅基地財產(chǎn)權交換福利分配權，農(nóng)民宅基地可以有償退出，可出讓、轉(zhuǎn)讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關產(chǎn)業(yè)。
三是對外村人和外來資本的有序開放。在規(guī)劃和用途管制前提下，實行村莊宅基地、農(nóng)房和閑置空閑地對外來人和外部資本開放，實行鄉(xiāng)村資源與外來資本的有效組合，顯化鄉(xiāng)村價值，提高資源配置效率。
四是改革宅基地管理體制。將鄉(xiāng)村納入國土空間規(guī)劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，明確村莊功能，有關部門對宅基地實行總量和規(guī)劃管制，村內(nèi)宅基地使用和處置權交由村集體組織管理。(作者劉守英 系中國人民大學經(jīng)濟學院教授)
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